Verwaltungsgerichtsbarkeit und das Verwaltungsgerichtsverfahren

B.      Die Verwaltungsgerichtsbarkeit

I.         Begriff der Verwaltungsgerichtsbarkeit

Spricht man von der Verwaltungsgerichtsbarkeit, so erfasst dies zunächst all die Materien, welche in den Zuständigkeitsbereich der Verwaltungsgerichte als Teil des Staatsapparates (Organe der Judikative) fallen und somit die gesamte verwaltungsgerichtliche Tätigkeit. Allerdings ist zu beachten, dass es in Abgrenzung zu § 1 FGO und § 1 SGG, welche sich auf „besondere Verwaltungsgerichte“ beziehen, in § 1 VwGO (wie auch im Folgenden) konkret um „allgemeine Verwaltungsgerichte“ oder die „allgemeine Verwaltungsgerichtsbarkeit“ geht. Vorliegend ist also noch genauer zu unterscheiden und nur die Tätigkeit der Gerichte bei Eröffnung des Verwaltungsrechtsweges nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gemeint, wenn von der (allgemeinen) Verwaltungsgerichtsbarkeit gesprochen wird.

Zudem muss man sich bewusst sein, dass Verwaltungsprozessrecht und Verwaltungsverfahrensrecht voneinander zu trennen sind. Das Verwaltungsverfahrensrecht befasst sich mit der Entscheidungsfindung der Verwaltung, während das Verwaltungsprozessrecht sich auf das Verfahren vor den Verwaltungsgerichten bezieht. Eine Überschneidung ergibt sich nur im Bereich des (heute zumeist fakultativ durchzuführenden) Widerspruchsverfahrens.

 

II.       Ziele der Verwaltungsgerichtsbarkeit

1.                  Effektiver Rechtsschutz und Recht auf den gesetzlichen Richter

Ganz im Sinne der grundlegenden Vorschrift des Art. 19 Abs. 4 GG soll die Verwaltungsgerichtsbarkeit dazu beitragen, jedem Individuum einen effektiven (Individual-)Rechtsschutz zu gewährleisten. In den entsprechenden Fällen können eigene Rechte vor den Gerichten gegenüber dem Staat durchgesetzt werden. Die Regelung des Art. 19 Abs. 4 GG ist mit dem allgemeinen Justizgewährungsanspruch verbunden und betont den Schutz des Einzelnen auch vor staatlichen Akten. Ohne diese gerichtliche Kontrollmöglichkeit wären die materiellen Gewährleistungen des Verwaltungsrechts sowie noch bedeutender auch der Grundrechte nur leere Floskeln. Gerade ihre Durchsetzbarkeit macht Sie zu „Schwertern“ gegen das hoheitliche Handeln. Damit dient die Verwaltungsgerichtsbarkeit dazu das verfassungsrechtliche Erfordernis des Art. 19 Abs. 4 GG nach einem möglichst effektiven Rechtsschutz des Bürgers gegen staatliche Akte umzusetzen. Zudem wird durch die Errichtung der Verwaltungsgerichtsbarkeit dem gesetzlichen Richter, Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG, Rechnung getragen. Durch die Normen und Regelungen, welche im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeit bestehen, wird dem Einzelnen ein Rechtsschutz gewährleistet, bei dem im Voraus festgelegt ist, wer in einem konkreten Rechtsstreit urteilen soll bzw. wird es für ihn nachvollziehbar und bestimmbar, wer zur Entscheidung berufen sein wird. Der gesetzliche Richter steht also fest, was jedoch nicht bedeutet, dass der individuelle an dem Urteil beteiligte Richter genau gesetzlich bestimmt sein müsste. Dieser muss sich lediglich insgesamt aus diesem Regelungsnetz (VwGO, Geschäftsverteilungspläne etc.) ermitteln lassen. Durch die Normen der Verwaltungsgerichtsordnung, welche sich auf die gerichtliche Zuständigkeit und die Besetzung der Spruchkörper beziehen, wird die durch den Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG entspringenden Erfordernis der grundsätzlichen Bestimmung des gesetzlichen Richters durch Gesetz Rechnung getragen.

 

2.                  Exekutivkontrolle

Wie schon bei den Ausführungen zu der historischen Entwicklung deutlich wurde, liegt der gedankliche Ursprung der Errichtung einer (unabhängigen) Verwaltungsgerichtsbarkeit im Liberalismus und der Idee, dass der Einzelne eine persönliche Freiheit besitzt, die es gegenüber dem Staat zu schützen gilt. Somit dient sie dem Ziel, dem hoheitlichen staatlichen Handeln Grenzen zu setzen und damit konkret auch der (objektiv-rechtlichen) Kontrolle der Exekutive. Sie soll das in Art. 20 Abs. 3 GG niedergeschriebene Prinzip der Gesetzesbindung sichern und ist damit ein wichtiges Schutzinstrument zur Erhaltung des Rechtsstaats. Manche sprechen sogar von einem „Eckpfeiler des Rechtsstaats“. Zudem wird schon dem alleinigen Bestehen und dem Wissen um die Existenz einer solchen Möglichkeit der (unabhängigen) gerichtlichen Überprüfung des Verwaltungshandelns ein positiver Effekt auf die hoheitliche Tätigkeit der Verwaltung und Verwaltungsbehörden zugeschrieben.

Die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist jedoch nicht das alleinige Mittel um diese Exekutivkontrolle zu erreichen und durchzuführen. Es gibt ein viel weiteres System an Kontrollmechanismen. Darin stellt der hier behandelte Gerichtszweig nur einen Teilbereich dar. Einige dieser Mechanismen sind schon oben bei der Aufzählung der Rechtsbehelfe angeklungen. Für einen noch umfassenderen Überblick bleibt an dieser Stelle aber kein Raum.

 

3.                  Rechtsfortbildung, Rechtseinheit und Rechtsfrieden

Auch der Beitrag der Verwaltungsgerichtsbarkeit zur Rechtsfortbildung darf nicht unerwähnt bleiben. Im Verwaltungsrecht werden angesichts komplexer Materien, die sich durch den Gesetzgeber nicht abschließend im Voraus regeln lassen, viele unbestimmte Rechtsbegriffe genutzt und Ermessensspielräume gewährt. Die Ausgestaltung dieser Begriffe und Spielräume übernimmt jeweils die Verwaltungsbehörde selbst. Da es jedoch eine Vielzahl solcher Behörden und Sachbearbeiter gibt und diese zwar nach bestem Gewissen und Wissen entscheiden, jedoch trotzdem innerhalb dieser gewährten „Freiräume“ zu anderen Entscheidungen kommen können, dient die Verwaltungsgerichtsbarkeit der Vereinheitlichung der Entscheidungen und - umso wichtiger - bringt hier ein bzw. orientiert sich dabei vor allem an Verfassungsrecht. Die vom Gesetzgeber geschaffenen und auch den Gerichten überlassenen Gestaltungs- und Wertungsspielräume bewirken zudem, dass diese durch die Rechtsprechung immer wieder auf die aktuellen gesellschaftlichen Bedingungen reagieren können und somit auch zur Rechtsfortbildung beitragen. Zudem leistet sie einen Betrag zum Rechtsfrieden zwischen Staat und Bürger. Diesen kann sie aber nur schaffen, wenn sie überhaupt eine Konfliktlösung im Prozess bewirkt und zudem zu einer für beide Seiten einsichtigen und sinnhaften Entscheidung kommt. Ziel ist es, durch einen solchen verbindlichen und logischen Ausspruch eine Rechtslage endgültig zu klären und somit Rechtsfrieden zu schaffen.

 

III.     Gerichtsverfassung und Aufbau der Gerichtsbarkeit

1.                  Verfassungsrechtlicher Rahmen

Nicht nur die Verwaltungsgerichtsordnung selbst macht Vorgaben bezüglich der Gerichtsverfassung sowie dem Aufbau der Gerichtsbarkeit. Auch aus der Verfassung lassen sich Regelungen und Maßgaben ableiten. Letztere setzt verbindlich die grundlegende Struktur fest, welche bei der Verwaltungsgerichtsbarkeit bestehen soll und muss. Erstere gestaltet diese auf Verfassungsebene festgesetzte Systematik weiter aus. Dem folgend soll zunächst die verfassungsrechtlich verbindliche Grundstruktur der Gerichtsverfassung im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeit und später die Vorgaben der VwGO beleuchtet werden.

Zunächst bestimmt Art. 19 Abs. 4 GG („Rechtsschutz- oder Rechtsweggarantie“), dass der Rechtsweg offen steht, sofern jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Damit wird nicht nur festgelegt, dass der Einzelne bei Verletzung seiner Rechte durch die öffentliche Gewalt - insbesondere durch die Verwaltung - gerichtlichen Schutz auch gegenüber dem Staat erwirken kann, sondern ebenso, dass dieser Vorrang vor einer bloß internen Verwaltungskontrolle hat. Einen mehrstufigen Rechtsweg garantiert Art. 19 Abs. 4 GG jedoch nicht. Allerdings zeigt sich an dieser Stelle, dass der Verfassungsgesetzgeber das Erfordernis eines möglichst effektiven Rechtsschutzes des Einzelnen vor obrigkeitlichem Handeln gesehen und für wichtig befunden hat.

In institutioneller Hinsicht garantieren Art. 92 und 95 GG die Existenz einer „Verwaltungsgerichtsbarkeit“. Hier wird bestimmt, dass unter anderem eine Verwaltungsgerichtsbarkeit existiert, für die ein Bundesverwaltungsgericht als oberster Gerichtshof zu etablieren ist (Art. 95 Abs. 1 GG). Das Rechtsstaatsprinzip gebietet, dass der Gesetzgeber selbst die (weiteren) grundlegenden organisatorischen Fragen der Gerichtsorganisation festsetzt. Abgerundet werden diese verfassungsrechtlichen Vorgaben durch Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG (gesetzlicher Richter) sowie Art. 97 GG, der die Unabhängigkeit der Richter im Allgemeinen, also sowohl für die Verwaltungs- als auch alle Richter der anderen Gerichtszweige statuiert.

2.              Vorgaben der VwGO

Eine nähere Ausgestaltung der Organisation der Verwaltungsgerichtsbarkeit findet sich in der Verwaltungsgerichtsordnung. In ihrem Teil I „Gerichtsverfassung“ im 1. Abschnitt (§ 1 - § 14) ganz am Anfang des Gesetzes wird der Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit geregelt.

a)     Dreistufigkeit der Instanzen

Aus § 2 VwGO geht hervor, dass bei den Gerichten drei Instanzen zu unterscheiden sind: Die Verwaltungsgerichte, die Oberverwaltungsgerichte – beispielsweise in Bayern wird dieses „Verwaltungsgerichtshof“ genannt (vgl. § 184 VwGO) - sowie das Bundesverwaltungsgericht.

Wie die obige Grafik zeigt, bilden die Verwaltungsgerichte die unterste Instanz, gefolgt von dem Verwaltungsgerichtshof (Bayern) und schließlich als oberstes Gericht dem Bundesverwaltungsgericht. Letzteres ist im Gegensatz zu den beiden anderen Instanzen, welche Landesgerichte darstellen, ein Bundesgericht. Zudem ist zu beachten, dass in jedem einzelnen Bundesland anders als bei den Verwaltungsgerichten nur ein Oberverwaltungsgericht errichtet werden darf.

Erstinstanzlich sind gem. § 45 VwGO die Verwaltungsgerichte für alle Streitigkeiten zuständig, für die auch der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Ausnahmsweise kann auch das Oberverwaltungsgericht bzw. der Verwaltungsgerichtshof in erster Instanz zuständig sein (§§ 47, 48 VwGO, § 173 S. 2 i.V.m. § 201 Abs. 1 GVG). Besonders für die juristische Ausbildung hervorzuheben ist hierbei die Zuständigkeit des OVG/VGH für Normenkontrollanträge nach § 47 VwGO. Aber auch das Bundesverwaltungsgericht besitzt ausnahmsweise eine Zuständigkeit in erster und in diesem Falle auch letzter Instanz (§ 50 VwGO sowie § 173 S. 2 i.V.m. § 201 Abs. 1 GVG).

Im Grundsatz aber ist das Oberverwaltungsgericht bzw. der Verwaltungsgerichtshof eine Rechtsmittelinstanz („Rechtsmittelgericht“) und damit erst auf zweiter Ebene zuständig. Entsprechende Vorgaben finden sich in § 46 VwGO. Demnach entscheidet das OVG bzw. der VGH als Rechtsmittelgericht über die Berufung gegen Urteile bzw. Beschwerden gegen andere Entscheidungen der Verwaltungsgerichte.

Das Bundesverwaltungsgericht hingegen fungiert grundsätzlich und hauptsächlich als Rechtsmittelinstanz - auf zweiter oder dritter Ebene (§ 49 VwGO) – bei Revision gegen Urteile der Verwaltungsgerichte als 2. Instanz (§ 134 und § 135 VwGO, vgl. § 49 Nr. 2 VwGO) oder in Revisionsfällen gegen Urteile eines OVG/VGH (§ 132 VwGO; in 2. oder 3. Instanz) gem. § 49 Nr. 1 VwGO. Sonderfälle sind in § 49 Nr. 3 VwGO geregelt. Nur in den dort genannten Fällen kann es auch Beschwerdegericht sein. Die genannten Normen zu den Zuständigkeiten der Gerichte sollten einmal in Ruhe durchgelesen werden.

Damit kann die obige Grafik wie folgt zur Darstellung des Instanzenzugs ergänzt werden:

b)    Organisation der Verwaltungsgerichte und Oberverwaltungsgerichte

Wie gerade ersichtlich wurde, sind Verwaltungs- und Oberverwaltungsgerichte bzw. der Verwaltungsgerichtshof Landesgerichte. § 3 VwGO (bitte lesen) trifft seine Regelungen ausschließlich in Bezug auf die Organisation dieser Gerichte und ordnet an, dass durch Gesetz beispielsweise die Errichtung und Aufhebung von Verwaltungsgerichten oder Oberverwaltungsgerichten (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) sowie die Verlegung eines Gerichtssitzes (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 VwGO) zu regeln sind. Er steht im Zusammenhang mit dem Erfordernis der Regelung des gesetzlichen Richters. Entsprechende Um- und Festsetzungen, welche § 3 VwGO vorschreibt und damit die Gerichtsorganisation der genannten Gerichte, treffen die Länder in den jeweiligen landesrechtlichen Ausführungsgesetzen zur VwGO. In Bayern existiert demnach die BayAGVwGO. Nach § 3 Abs. 2 VwGO besteht auch die Möglichkeit gemeinsame Gerichte durch mehrere Länder zu errichten. Von dieser Vorschrift haben Berlin und Brandenburg Gebrauch gemacht, die ein gemeinsames Oberverwaltungsgericht errichtet haben.

 

c)    Besetzung der Spruchkörper

Nach § 5 Abs. 2 und 3 VwGO bestehen bei den Verwaltungsgerichten Kammern, welche mit drei Richtern und zwei ehrenamtlichen Richtern besetzt sind. Im Grundsatz sind Rechtsstreitigkeiten jedoch dem Einzelrichter zur Entscheidung vorbehalten. Dies ergibt sich aus § 6 VwGO. Das bedeutet also konkret, dass die Verwaltungsgerichtsordnung regelmäßig eine Einzelrichterentscheidung und nur in bestimmten Fällen das Tätigwerden der Kammer in der genannten Besetzung vorsieht.

Bei dem Oberverwaltungsgericht werden sog. Senate gebildet (§ 9 Abs. 2 VwGO). Diese bestehen aus drei Berufsrichtern, § 9 Abs. 3 VwGO. Wie aus § 9 Abs. 3 Satz 1 VwGO weiter hervorgeht, können landesrechtlich auch abweichende Festsetzungen, namentlich eine Besetzung der Senate mit fünf Richtern, wovon zwei auch ehrenamtlich tätige Richter sein können, getroffen werden.

Auch bei dem Bundesverwaltungsgericht sind sog. Senate zu errichten (§ 10 Abs. 2 VwGO). Hier sind die einzelnen Senate mit fünf Richtern besetzt. Wird ein Beschluss außerhalb der mündlichen Verhandlung notwendig, so wird dieser mit einer Besetzung von drei Richtern gefasst (vgl. § 10 Abs. 3 VwGO).

Schließlich existiert ein sog. Großer Senat sowohl bei dem Bundesverwaltungsgericht (§ 11 VwGO) als auch bei den Oberverwaltungsgerichten (§ 12 VwGO). Die Aufgabe dieses Senates liegt in beiden Fällen grundsätzlich darin, eine einheitliche Rechtsprechung der Senate zu bewirken. Kommt es beispielsweise am Bundesverwaltungsgericht zu dem Fall, dass verschiedene dort gebildete Senate unterschiedliche Ansichten zu einer bestimmten Materie vertreten, so soll der Große Senat in dieser Frage entscheiden und dadurch eine einheitliche Rechtsprechung herbeiführen. Bei dem Bundesverwaltungsgericht besteht er aus dem Präsidenten und sechs Richtern. Gem. § 12 Abs. 3 VwGO kann bezüglich der Oberverwaltungsgerichte landesrechtlich eine andere Besetzung festgelegt werden.

 

d)    Stellung der Verwaltungsrichter

Wie schon oben angeklungen ist, postuliert Art. 97 Abs. 1 GG, dass Richter unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen sind. Diese richterliche Unabhängigkeit ist Ausdruck grundlegender und tragender Verfassungsprinzipien, insbesondere des Prinzips effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG). An rechtsstaatlichen Grundsätzen orientierte Entscheidungen können nur von persönlich und sachlich unabhängigen Personen getroffen werden. Gerade dieser Punkt unterscheidet sie von den Verwaltungsbeamten. Letztere sind im Gegensatz zu den unabhängigen Richtern insbesondere an Weisungen gebunden.

Schon § 1 VwGO bestimmt, dass die Verwaltungsgerichtsbarkeit durch unabhängige Gerichte ausgeübt wird. Dies umfasst neben der Unabhängigkeit der Gerichte von den anderen Gewalten, der Exekutive und Legislative, auch die Unabhängigkeit der Richter selbst. Nur so kann von tatsächlich unabhängigen Gerichten gesprochen werden.

Teil I, 2. und 3. Abschnitt (§ 15 bis § 34) der Verwaltungsgerichtsordnung befasst sich konkret mit dem Richteramt. Es gibt bei den Verwaltungsgerichten Richter (§§ 15 – 18) und ehrenamtliche Richter (§ 19 – 34). Die Richter sind grundsätzlich hauptamtliche Richter auf Lebenszeit (vgl. § 15 Abs. 1 VwGO). Auch dies hängt mit der richterlichen Unabhängigkeit zusammen. Es sichert diese gewissermaßen ab. Nur ausnahmsweise sind nebenamtliche (§ 16 VwGO) oder Richter auf Probe sowie Richter kraft Auftrags, § 17 VwGO, vorgesehen. Nach Art. 97 Abs. 2 GG können Richter zudem nur erschwert aus ihrem Amt enthoben werden. Dies gilt für die Verwaltungsrichter genauso wie für Richter der anderen Gerichtszweige.

Vorschriften zu den ehrenamtlichen Richtern finden sich in §§ 19 ff. VwGO. Für sie gilt Art. 97 GG ebenso. Sie sind also wie die Berufsrichter unabhängig. Auch ansonsten haben sie die gleichen Rechte und Pflichten wie letztere. Das Grundgesetz selbst verpflichtet nicht zur Heranziehung ehrenamtlicher Richter. Wohl nicht zuletzt daher wird Sinn und Zweck der Beteiligung ehrenamtlicher Richter gerade im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeit unterschiedlich bewertet. Sowohl dafür als auch dagegen lassen sich Argumente finden. Einerseits wird ihre Herbeirufung als bloßes Überbleibsel aus vergangenen Tagen der Entwicklung einer eigenständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit gesehen. Andererseits wird ihre demokratische Legitimierungsfunktion hervorgehoben. Wie man ihre Beteiligung letztendlich auch bewerten will, ihre Mitwirkung im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbarkeit wird in den §§ 19 ff. zumindest bei den Verwaltungs- und teilweise auch Oberverwaltungsgerichten einfachgesetzlich bestimmt und näher ausgestaltet. Der Gedanke dahinter ist, möglichst gesellschaftsorientierte Entscheidungen zu treffen und den Berufsrichter vor abwegigen Urteilen zu bewahren.